工程總承包項(xiàng)目招投標(biāo)五大問(wèn)題值得關(guān)注
2017-08-25
2016年2月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》，提出城市建設(shè)要推廣工程總承包制。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部于2016年5月20日發(fā)出了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見(jiàn)》（建市[2016]93號(hào)），提出了推動(dòng)工程總承包的二十條具體措施。2017年2月21日國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕19號(hào)）再次提出“加快推行工程總承包。裝配式建筑原則上應(yīng)采用工程總承包模式。政府投資工程應(yīng)完善建設(shè)管理模式，帶頭推行工程總承包。”但因?yàn)槟壳吧袩o(wú)一部具體規(guī)范和管理工程總承包項(xiàng)目的法律法規(guī)，所以各地在落實(shí)工程總承包制時(shí)都是依據(jù)地方的相關(guān)政策文件推進(jìn)。且由于各大設(shè)計(jì)研究總院或大型施工企業(yè)集團(tuán)的工程總承包業(yè)務(wù)遍布各地，而各地政策又存在差異，致使出現(xiàn)了工程總承包商明明在某地可以的具體操作在另地則面臨不被許可的局面，令工程總承包商無(wú)所適從。筆者結(jié)合工程總承包項(xiàng)目實(shí)踐和幾個(gè)地方的相關(guān)政策文件的對(duì)比，就工程總承包制招投標(biāo)的五大主要問(wèn)題予以分析。
問(wèn)題一：項(xiàng)目立項(xiàng)可研批復(fù)階段的工程總承包發(fā)包可否允許？
從住建部和各地的規(guī)定及政策文件來(lái)看，通常在項(xiàng)目立項(xiàng)可研批復(fù)階段、方案設(shè)計(jì)或初步設(shè)計(jì)審批后均允許采用工程總承包模式發(fā)包，個(gè)別地區(qū)如湖南、浙江并不接受項(xiàng)目立項(xiàng)可研批復(fù)階段的工程總承包發(fā)包。鑒于工程總承包模式的特殊性，業(yè)主在發(fā)包時(shí)尤其是方案設(shè)計(jì)或初步設(shè)計(jì)未批復(fù)時(shí)，對(duì)項(xiàng)目的要求、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、功能等尚不能清晰確定，且各地均推廣固定總價(jià)下工程總承包模式，由此發(fā)承包雙方均對(duì)該種情況下固定總價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)范圍難以進(jìn)行清晰的界定。這樣在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中往往會(huì)就合同履行的價(jià)款調(diào)整或風(fēng)險(xiǎn)分配產(chǎn)生爭(zhēng)議，有鑒于此，上海和福建雖允許此階段下的工程總承包發(fā)包，但也都設(shè)定了特別的條件或規(guī)定。比如上海就規(guī)定只有重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)明確的一般工業(yè)項(xiàng)目、采用裝配式或者BIM建造技術(shù)的中、小型房屋建筑項(xiàng)目等七種項(xiàng)目且工程項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、設(shè)計(jì)方案、功能需求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工藝路線、投資限額及主要設(shè)備規(guī)格等均已確定的情況下，才可以在項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或者備案手續(xù)完成階段進(jìn)行工程總承包的發(fā)包。福建省則強(qiáng)調(diào)在可研批復(fù)后進(jìn)行工程總承包發(fā)包的，宜采用預(yù)算后審方式，中標(biāo)價(jià)僅作為合同暫定價(jià)，在中標(biāo)人完成初步設(shè)計(jì)和設(shè)計(jì)概算報(bào)批手續(xù)后，中標(biāo)人再進(jìn)行施工圖設(shè)計(jì)并編制預(yù)算。預(yù)算造價(jià)經(jīng)建設(shè)單位及財(cái)政審核部門（如需）審核確定后作為合同價(jià)，并以簽訂合同補(bǔ)充協(xié)議的方式確定工程總承包的固定總價(jià)。
筆者建議：考慮到工程總承包的特征，發(fā)包人在方案設(shè)計(jì)或初步設(shè)計(jì)批復(fù)后進(jìn)行工程總承包發(fā)包，更易于成本控制和固定總價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)分配。工程總承包的發(fā)包應(yīng)以方案設(shè)計(jì)階段或初步設(shè)計(jì)批復(fù)后進(jìn)行為主，特定項(xiàng)目在可研批復(fù)階段實(shí)施工程總承包發(fā)包的，發(fā)承包雙方應(yīng)結(jié)合地方主管部門的規(guī)定或指導(dǎo)性文件，合理確定合同價(jià)格形式和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分配，減少合同履行過(guò)程中的爭(zhēng)議。
問(wèn)題二：必須招標(biāo)項(xiàng)目采用工程總承包可否直接發(fā)包？
根據(jù)現(xiàn)行政策和文件規(guī)定，尤其是國(guó)務(wù)院辦公廳國(guó)辦發(fā)〔2017〕19號(hào)及各地建筑業(yè)改革試點(diǎn)地區(qū)的相關(guān)招投標(biāo)政策和改革試點(diǎn)措施，在國(guó)家計(jì)委3號(hào)令《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》規(guī)定基礎(chǔ)上，涉及使用全部使用國(guó)家資金或國(guó)有資金為主的工程，或者工程項(xiàng)目性質(zhì)屬于《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》中規(guī)定的屬于必須招標(biāo)項(xiàng)目且達(dá)到規(guī)模要求的，工程總承包發(fā)包應(yīng)采用招標(biāo)方式，對(duì)于其他項(xiàng)目可由發(fā)包人自主決定直接發(fā)包。
但需要注意的是，國(guó)辦發(fā)〔2017〕19號(hào)明確提出“裝配式建筑原則上應(yīng)采用工程總承包模式”，結(jié)合“民間投資的房屋建筑工程中探索由建設(shè)單位自主決定發(fā)包方式”的規(guī)定，那么在裝配式的房屋建筑項(xiàng)目上，根據(jù)相關(guān)招投標(biāo)改革的措施和政策是可以進(jìn)行直接發(fā)包的。但在《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》尚未修訂的情況下，商品住宅仍然屬于必須招標(biāo)的項(xiàng)目。所以涉及到非國(guó)有資金的商品住宅項(xiàng)目進(jìn)行工程總承包發(fā)包時(shí)，如果發(fā)包人擬采用直接發(fā)包的方式，建議先行征得項(xiàng)目所在地的招投標(biāo)管理部門同意該項(xiàng)目直接發(fā)包的批復(fù)，并在直接發(fā)包的工程總承包合同中明確約定承包人接受采取直接發(fā)包的方式。這樣就可以從當(dāng)事人意思自治的角度，一定程度內(nèi)避免因當(dāng)前階段上位法尚未修訂造成改革措施與上位法沖突導(dǎo)致合同無(wú)效的風(fēng)險(xiǎn)。
問(wèn)題三：工程總承包商的資質(zhì)要求能否放寬？
從相關(guān)資質(zhì)管理規(guī)定和政策文件看，除了深圳改革措施步伐較大，對(duì)工程總承包商“淡化資質(zhì)管理，實(shí)行能力認(rèn)可”外，其他國(guó)家和地方文件均強(qiáng)調(diào)工程總承包商應(yīng)具備勘察、設(shè)計(jì)或施工資質(zhì)。筆者認(rèn)為，工程總承包在發(fā)包時(shí)業(yè)主僅確定發(fā)包項(xiàng)目的規(guī)模、范圍、功能和一些主要性能指標(biāo)，尚無(wú)確定的施工圖設(shè)計(jì)文件，甚至有些工程在可研階段招標(biāo)時(shí)尚無(wú)方案或初步設(shè)計(jì)文件，放寬資質(zhì)要求不利于項(xiàng)目設(shè)計(jì)和施工的質(zhì)量、安全及項(xiàng)目功能和業(yè)主要求的實(shí)現(xiàn)。在當(dāng)前國(guó)內(nèi)建設(shè)市場(chǎng)存在大量不規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)行為的客觀情況下，不宜放開(kāi)工程總承包商的資質(zhì)要求。同時(shí)筆者注意到，近年來(lái)住建部及各地的文件對(duì)于工程總承包商的資質(zhì)更強(qiáng)調(diào)設(shè)計(jì)或施工資質(zhì)，這主要是因?yàn)閲?guó)內(nèi)的工程總承包模式主要以EPC、D-B為主，故而對(duì)于設(shè)計(jì)或施工資質(zhì)要求較為明顯。勘察單位雖然根據(jù)《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)資質(zhì)管理規(guī)定》可以承接資質(zhì)許可范圍內(nèi)的工程總承包業(yè)務(wù)，但考慮到勘察工作的階段性，并不明顯貫穿設(shè)計(jì)、施工、采購(gòu)全過(guò)程；且勘察單位作為工程總承包商時(shí)對(duì)設(shè)計(jì)、施工和采購(gòu)單位的管理相比以設(shè)計(jì)為龍頭、施工為核心的工程總承包管理模式較為薄弱，而總承包的項(xiàng)目管理和難度更大，因此筆者傾向于發(fā)包人在招標(biāo)時(shí)對(duì)工程總承包商的資質(zhì)要求以設(shè)計(jì)或施工的資質(zhì)為主。同樣考慮到項(xiàng)目管理要求，請(qǐng)注意到上海市地方規(guī)定排除了工程設(shè)計(jì)專項(xiàng)資質(zhì)和事務(wù)所資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位的工程總承包投標(biāo)資格。
問(wèn)題四：工程總承包能否采用固定總價(jià)之外的計(jì)價(jià)方式
由國(guó)家和各地制定的現(xiàn)行工程總承包政策文件可見(jiàn)，工程總承包計(jì)價(jià)方式主要是固定總價(jià)，這也適應(yīng)了工程總承包的國(guó)際慣例，如FIDIC1999年的銀皮書(shū)《EPC/交鑰匙項(xiàng)目合同條件》14.1條約定合同價(jià)格為固定總價(jià)、FIDIC1995年的橘皮書(shū)《設(shè)計(jì)-建造和交鑰匙合同條件》13.1約定的也是固定總價(jià)。EPC總承包項(xiàng)目中，發(fā)包人僅有項(xiàng)目的規(guī)模、范圍、功能和一些主要性能指標(biāo)要求，沒(méi)有相應(yīng)的設(shè)計(jì)圖紙，對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工的具體要求也均不明確，工程總承包工作內(nèi)容在合同簽訂時(shí)也未到明確的程度，這就要求總承包商在充分了解項(xiàng)目業(yè)主需求的基礎(chǔ)上完成設(shè)計(jì)任務(wù)。
正是工程總承包的這些特點(diǎn)決定了業(yè)主最終更強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目使用功能，也更愿意采用固定合同總價(jià)來(lái)控制投資風(fēng)險(xiǎn)。但法律上并未強(qiáng)制性規(guī)定工程總承包必須或只能采取固定總價(jià)方式，住建部及有些地方也同時(shí)允許采取其他計(jì)價(jià)方式，實(shí)踐中即便是采取固定總價(jià)的浙江省、湖南省等地方，根據(jù)筆者同這些地方主管部門的接觸，也大量存在費(fèi)率招標(biāo)和工程量清單招標(biāo)等計(jì)價(jià)形式。由此，筆者認(rèn)為根據(jù)工程總承包的特征和國(guó)際慣例，工程總承包應(yīng)以固定總價(jià)為主，同時(shí)對(duì)于特定項(xiàng)目比如在可研階段招標(biāo)、非標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目等難以確定固定總價(jià)等情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)靈活操作，采取更適合項(xiàng)目需求、更有利于工程總承包模式和合同履行的費(fèi)率招標(biāo)等其他計(jì)價(jià)方式。
問(wèn)題五：前期設(shè)計(jì)服務(wù)企業(yè)是否可以參加工程總承包的招標(biāo)
從以上規(guī)定可見(jiàn)，對(duì)于前期咨詢和設(shè)計(jì)單位能否就同一項(xiàng)目的工程總承包項(xiàng)目投標(biāo)，上海與其他地方存在明顯相反的規(guī)定。根據(jù)上海地方主管部門對(duì)該禁止條款的解釋，主要是擔(dān)心前期服務(wù)的咨詢?cè)O(shè)計(jì)單位以其前期服務(wù)優(yōu)勢(shì)，形成對(duì)后期工程總承包階段其他投標(biāo)人的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，這也不難理解：根據(jù)七部委30號(hào)令《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》規(guī)定，為招標(biāo)項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備或者監(jiān)理工作提供設(shè)計(jì)、咨詢服務(wù)的任何法人及其任何附屬機(jī)構(gòu)（單位），都無(wú)資格參加施工招標(biāo)項(xiàng)目的投標(biāo)。30號(hào)令顯然也是出于避免不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、利益輸送的擔(dān)心而這樣規(guī)定的，不可否認(rèn)的是在設(shè)計(jì)、施工分階段招標(biāo)時(shí)此風(fēng)險(xiǎn)確實(shí)存在的可能性較大。
然而工程總承包采取的是設(shè)計(jì)施工一體化招標(biāo)，前期設(shè)計(jì)咨詢企業(yè)的服務(wù)成果在工程總承包招標(biāo)時(shí)會(huì)向所有投標(biāo)人進(jìn)行公示（比如湖南省的明確規(guī)定），這種情況下不但不存在不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，反而保證了大家在同一招標(biāo)條件下競(jìng)爭(zhēng)，有利于提高競(jìng)爭(zhēng)的充分性。筆者在為工程總承包項(xiàng)目提供法律服務(wù)過(guò)程中，工程總承包商和有關(guān)政府主管部門都對(duì)前期設(shè)計(jì)咨詢服務(wù)企業(yè)能否參與該項(xiàng)目的工程總承包投標(biāo)極為關(guān)注，筆者認(rèn)為，根據(jù)前面分析，不宜也沒(méi)必要禁止為工程總承包項(xiàng)目前期提供設(shè)計(jì)咨詢服務(wù)的企業(yè)參與工程總承包階段的投標(biāo)，如果是擔(dān)心出現(xiàn)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，可以借鑒湖南省的做法，將前期設(shè)計(jì)服務(wù)成果公布給所有投標(biāo)人。上海市地方規(guī)定是出于試點(diǎn)區(qū)域和試點(diǎn)項(xiàng)目的特定需要，該規(guī)定實(shí)施期限為二年，最終會(huì)隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)得以進(jìn)一步完善。同時(shí)筆者也注意到，同是九部委的2007年施工招標(biāo)文件、2012年設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)文件在這個(gè)問(wèn)題上也存在矛盾，這也是導(dǎo)致發(fā)包人招標(biāo)時(shí)無(wú)所適從的原因之一，有待于予以修訂統(tǒng)一。（來(lái)源：建筑時(shí)報(bào)）
